律令国家における地方の変化と国家の対応

 地方社会の変化によって、律令国家が人々にかけていた様々な負担のしくみにも、変化が現れました。律令国家のきまりでは租・庸・調などの負担を課していくためには人間の性別や年齢を記録した戸籍や計帳がしっかりとしていなければなりません。ところが、これらの記録内容は次第に実際とかけ離れていきました。国家に納める税を少なくするために偽りの戸籍がつくられるようになっていったのです。



 また、戸籍に記載された住所から逃げ出す人々もいました。こうした人々にも負担をかけようと国家は努力しますが、有力な貴族の私有地などに逃げ込む人々も増え、一人ひとりを正確に記録することは、ますます難しくなっていきました。このような中では班田収授を行うことも困難で、902年を最後に以後は行われた記録はありません。


 律令国家を支えてきた戸籍や計帳のしくみが崩れていくなかで平安時代になると庸・調の納入も滞りがちになります。中央の役所も、これらの税が正確に納入されなければ官人の給与や役所の仕事に必要な経費をまかなうことができません。このため、役所独自の収入源を確保しようと畿内に官田をもうけました。


 国司に対する監督も強化されますが、9世紀後半からは任国に赴いた国司のなかで、もっとも上位の者に権限が集まっていました。この動きは9世紀末、宇多天皇の時代ごろにおおよそ完成します。このように大きな権限を持つようになった国司のことを受領国司(受領)と呼びます。受領が地方政治を行った場所が国府です。


 地方支配を強めた受領たちは、律令のもともとのしくみにとらわれずに地方の実情にあわせた政治を行って、財源を確保しようと努力し始めます。たとえば戸籍に記録されていない人々からも彼らの耕作地を基準にして税を集めるようになったのです。


 10世紀になると、受領は自分の任期中、あらかじめ決められた量の税を国家に納める責任を負うようになりました。そこで受領は、税を負担する能力のある田堵と呼ばれる有力農民に、田地の耕作・経営を請け負わせ、耕地の作付け面積などを基準に税を課しました。受領と有力農民が直接向かい合って、実際には戸籍・計帳に記載された人間ではなく、土地を対象とした徴税が行われるようになったのです。


 受領が地方への直接的な支配を強めるに従い、郡司の地位も変化していきました。郡司は国司のもとで使われる部下のような存在に変わっていったのです。